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完善绩效考核促进环保PPP项目良性发展

时间:2019-03-07 10:37    作者:宋元明清   来源:中国网    热搜:环保,项目

PPP模式作为政府与社会资本合作的一种模式,既能够分担投资风险,又能保障社会投资者的基本收益,已经成为生态环保领域的一个重要创新。

生态环保类PPP项目在不断发展的同时,部分项目出现了短期工程化、融资债务化、边界模糊化等问题,导致在垃圾处理、污水处理等部分领域,出现了政府放出的PPP项目数量多,但生态环保企业积极性下降的情况。这些问题的出现是多方面原因导致的,其中一个重要原因是缺乏对PPP项目的绩效考核。

PPP项目绩效考核是从政府角度根据设定的绩效目标,运用绩效评价指标、评价方法对社会资本(项目公司)所提供的公共服务质量和效率进行考核的一种方式,能够促使各方在PPP项目中充分发挥各自优势,不断推动政府和社会资本双方共同提高公共服务的效率和质量。为进一步促进生态环保PPP项目的良性发展,加强PPP项目绩效考核至关重要,笔者认为可以从以下几个方面加以完善。

强化顶层政策指引

我国虽然有一些政策文件对PPP项目实施预算绩效管理做出了规定,但都是原则性的考核内容和结果运用要求。在PPP项目支出(即政府付费)绩效评价,政府付费项目支出绩效目标、绩效指标设计,借助社会第三方开展基础性评价等方面,政策仍然处于空白状态。

因此,从国家政策层面,一方面应尽快出台绩效考核的具体管理办法,包括PPP项目绩效目标管理办法、PPP项目绩效目标与指标体系设计指南、PPP项目绩效目标评价操作规程等制度办法,从而使绩效考核目标、原则、主体、方向、考核服务的对象等得以明确,同时形成PPP项目绩效评价的基本框架、共性指标。另一方面,要把PPP项目绩效目标相关内容补充进原有的制度规定,如现行的物有所值报告、财政承受能力评估报告,从而强化定量、定性分析的质量约束。

应覆盖全生命周期

PPP项目全生命周期包括项目设计、融资、建造、运营、维护直至终止移交的全过程。这样的过程一般而言都是长期的,使得PPP项目的风险远远高于一般项目,这就对社会资本的运营管理能力提出较高要求。但在实践中,却存在PPP项目绩效考核重建设轻运营的现象。

因此,要建立涵盖项目全生命周期的考核管理体系,形成一个包括项目目标确立、建设观念、行为过程、结果运用等的完整考核链条,通过事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价,对PPP项目进行综合评价。

事前阶段要着重考量PPP交易结构和整体方案的设计是否合理,事中阶段要着重考量项目是否顺利和有效,项目运营期间要着重考量项目是否能实现预期目标,在项目完结阶段要着重对PPP项目开展诸如影响评价和成本收益分析的总结性评价。

完善具体考核制度

目前我国PPP项目绩效考核工作存在着考核流于形式等问题,而其中一个重要原因是考核制度的不完善。这种不完善表现在指标设定、评价方式、评价标准等多方面。

在绩效考核指标上,指标体系不完整,而且指标体系以定性指标为主,使得主观随意性较强;在评价方法上,常用的专家调查法中,有时会出现专家随意赋分的情况;在评价标准上,缺乏细节考量,影响考核的清晰性。这些不完善降低了考核结果的可信度, 影响绩效考核的价值和意义。

因此,要从指标设定、评价方法、评价标准等方面进行完善。在评价方法和指标体系设置中,突出定量评价的内容,既要围绕着“预算红线”进行控制总量,又要通过对方案的比较提高配置效率,并按照成果导向提高运营效率。在绩效考核评价标准上,要充分考虑项目、行业的差异性特征,建立针对不同对象、不同阶段、不同行业的绩效指标标准库,并结合不同项目、行业的考核结果,及时对绩效指标标准库进行优化,为后续项目的绩效考核提供参考。

引入第三方绩效评估机构

按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定,我国PPP项目绩效考核的主体是项目实施机构,即政府方的代表,实践中多数PPP项目也是这样操作的。但是这种由政府方实施的绩效考核模式,也面临着一些尴尬,比如,政府方既是PPP项目的参与方也是评价者的身份困扰;政府方由于缺乏相关的专业知识和操作经验,对社会资本方进行绩效考核略感力不从心等。

因此,PPP项目绩效考核迫切需要引入第三方咨询机构。但由于第三方机构的选择将直接影响PPP项目绩效考核的结果,从而影响PPP项目的实施效果,因此如何挑选专业、中立的第三方机构至关重要。从资质选择上,要对第三方机构的相关资质进行明确细致的规定,保证其专业性;从选择程序上,政府聘请第三方机构要通过公开招标、邀请招标等采购程序,最大限度保证所选取机构的中立性。

完善绩效考核促进环保PPP项目良性发展

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